Séance 3ème, 4ème-La neutralité

Neutralité

Notions de base

Statut

• Base de la politique étrangère suisse.
• Ancrage dans le Droit international public (Congrès de Vienne 1815).
  • Reconnaissance de la contribution de la neutralité suisse à la stabilité.
• Pas un but prioritaire dans la Constitution (cf. art. 2).
  • But=indépendance; neutralité=instrument (politique extérieure).
• Mais importance reconnue indirectement.
  • Compétence du Parlement et du Conseil fédéral (art. 173 al 1a et 185 al 1): maintenir la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse.
    • Raison à cause de laquelle la neutralité est considérée un but par certains.
• Pas de définition de la neutralité dans la Constitution.
  • Flexibilité dans l’interprétation; évolution au cours du temps.
  • Neutralité devenue un but en soi et un élément de l’identité suisse au sein de la population.

Définition

Distinction entre droit de neutralité et politique de neutralité.

Droit de neutralité

Droits et obligations en temps de guerre (Conventions de la Haye 1907→V & XIII).

Droits

• Interdiction d’attaquer un Etat neutre et de le traverser avec des troupes ou des armes.
• Autorisation pour l’Etat neutre de commercer avec les belligérants. Il doit néanmoins respecter une certaine équité dans le commerce avec les belligérants, il peut arrêter mais de manière balanced.

Devoirs

• Non-participation directe à un conflit (pas de soutien militaire aux Etats en conflit).
• Non-participation indirecte à un conflit (pas d’aide par envoi de troupes ou armes; assurer l’inviolabilité du territoire par une armée→explique développement armée suisse; interdiction de mettre territoire à disposition).
• Traitement non-discriminatoire des belligérants en ce qui concerne l’exportation du matériel de guerre.
  • On ne peut pas poursuivre des politiques qui béneficieraient un des belligérants ou des camps dans le conflit.

Politique de neutralité

Neutralité permanente et auto-imposée. Pas défini au niveau du droit international.

Neutralité permanente

• En temps de guerre et de paix.
• Comportement en temps de paix: doctrine des effets anticipés → rendre crédible la neutralité en temps de guerre par un comportement adéquat en temps de paix → neutralité armée.

Neutralité auto-imposée (ou auto-proclamée)

• Offre une certaine flexibilité.
• Définition traditionnellement ambitieuse (neutralité permanente et longtemps intégrale), mais avec des variations au cours du temps (et des tensions et des incohérences, masquées par des discours sur la stabilité et perpétuation de la neutralité), surtout pendant le 20ème siècle.
  • Tension entre neutralité vs. solidarité ou prospérité.
• Très difficile de rester neutre lorsque le système est très polarisé ou lorsqu’il est très solidaire (Gabriel 1989).
  • Conflit Est-Ouest p.ex (polarisé).
    • On a penché vers l’Ouest sans jamais le dire.
  • Quelqu’un a tout le monde contre lui, être notre contre une telle unanimité en gros c’est être pour ce dernier (solidarité).
    • Comme avec un agresseur et un agressé.

Politique de neutralité (Gabriel 1994)

• La neutralité intégrale.
• Neutralité armée, interdiction d’alliances militaires et de participation à des sanctions économiques (1938-1990).
  • Sinon on montre avec qui on est.
• Mais avec de nombreuses entorses au cours du 20ème siècle.

La neutralité différentielle

Mêmes principes que la neutralité intégrale, sauf :

• Participations aux sanction économiques (SDN en 1920; depuis la fin de la guerre froide (1990; cf adhésion à l’ONU en 2002).
  • L’ONU est devenue universelle donc on accepte les sanctions. On a aussi adhéré à l’ONU à cause de cela.

La neutralité super-intégrale

• Mêmes principes que la neutralité intégrale + non-participation à organisations supranationales ou internationales à vocation politique, telles que l’UE (politique commerciale commune).
  • Si on adhère à l’UE on adhère à la politique extérieure commune de l’UE et donc on n’est plus neutres. On doit garder le contrôle sur les tarifs et droits de douane extérieurs.

Les fonctions de la neutralité

Fonction d’intégration et d’équilibre interne

• Facteur de paix entre sous-cultures; patriotisme constitutionnel (identité nationale).
  • Mais pas si facile pendant la PGM (romands→alliés et germaniques→allemands) p.ex.
  • Ça a permis le patriotisme constitutionnel, ennemi commun→petite suisse qui se bat contre les grands ennemis (empire austro-hongrois, nazis…).
    • Ciment de la société.
      • Identité négative, ensembles contre une menace. Avec la fin du bloc soviétique le ciment externe a disparu. Cela a crée l’UDC.
  • Mythe fondateur du serment du Grütli exhumé en 1991 pour cimenter un patriotisme et célébrer le 1er août.
    • Même logique de l’ennemi extérieur, pacte contre les Habsbourg.

Fonction d’indépendance

• Politique étrangère autonome.
• Dans un monde si globalisé c’est difficile d’être si indépendants pour la petite suisse.

Fonction d’équilibre externe

• (Congrès de Vienne 1815) : pays neutre au centre de l’Europe pour pacifier les relations.
• Protection du transit alpin; zone-tampon (guerre froide).

Fonction de services

• Bonnes offices→médiateurs en cas de conflit.
  • Comme USA auprès de l’Iran.

Fonction de commerce

• Relations universelles propices à l’épanouissement de l’économie.
  • On commerce avec tous, très tournés vers l’extérieur.

Revers de la médaille

• Comportement égoïste et opportuniste (2ème guerre mondiale).
  • Dénoncés par les juifs (voulaient réparations) à cause du placement de l’argent juif en suisse.

Discours et pratique de la neutralité

Affaire CryptoAG, on s’en foutait→clairement pro-Ouest.

Politique étrangère et politique économique extérieure

Politique étrangère prudente (fermeture politique)

• Conséquence de la neutralité.
  • Riklin (1995): la Suisse isolée.
• Politique suisse très limité pour l’étranger, présents dans beaucoup d’organisations internationales techniques mais on n’était pas dans l’ONU p.ex., dès que c’était politique on oubliait (+6déc 1992 on rejette EEE).

Politique économique extérieure offensive

• Ouverture économique : nécessité fait loi.
  • Petitesse du marché intérieur.
  • Pauvreté en ressources.
    • Dépendance pour l’importation des matières premières. → Forte insertion dans l’économie internationale, libre-échange.
  • On a décidé de s’ouvrir très vite au commerce international comme beaucoup de petit pays européens et on s’est spécialisé dans des produits complexes comme la machinerie (de précision p.ex.), médicaments, etc…
  • On a participé beaucoup dans le GATT (ancêtre de l’OMC).

Ouverture incontestable, mais sélective.

• Dualisme de la politique économique extérieure.
• Attitude offensive dans les secteurs d’exportation (OMC, UE).
• Attitude défensive dans les secteurs de l’économie interne (ex: agriculture) → libéralisme sélectif.
  • On veut pas de concurrence internationale.

Changements du contexte international - fin de la guerre froide

On laisse derrière la première grande phase, le bloc soviétique chute de manière inattendue→démocratie et ouverture économique des pays de l’Est. Les paramètres qui avaient justifié notre neutralité avaient changé et on savait pas ce que ça signifiait et comment redéfinir la neutralité et la politique extérieure.

• Droit couvre seulement les conflits armés classiques (sur terre ou sur mer) entre Etats. → aucun secours face aux nouveaux défis (guerres économiques, guerre civiles, terrorisme, crime organisé, conflits liés aux migrations).
• Renforcement du système de sécurité collective sous l’égide de l’ONU. → Mesures contre les agresseurs réduisent la portée du droit de neutralité / accent sur le principe de solidarité avec la victime de l’agression.
  • Pas de veto de la part de l’URSS ou les USA, quasiment.
  • Nous avons permis le survol des avions du territoire suisse pour la guerre de Bosnie.
• Attitude proactive de l’OTAN, p. ex. durant le conflit au Kosovo (1998) sans résolution de l’ONU. → dilemme neutralité-solidarité.
  • Nous n’avons pas permis le survol dans ce cas. Tout en reconnaissant que la position était difficile a défendre, on s’est maintenu dans la neutralité plus stricte ici.
• Fin (provisoire, même si pas connu à l’époque) de la confrontation Est-Ouest → remise en question de la fonction d’équilibre externe: “zone- tampon” dans le centre de l’Europe perd son sens.
• Disparition/transformation de la menace extérieure. → affaiblissement de la fonction d’équilibre interne, le ciment de la société pour unir les sous-cultures.
• Renforcement des mécanismes d’intervention de l’ONU. → participation aux sanctions économiques s’impose (cf Irak 1990-91 pendant l’invasion de Koweït; neutralité différentielle). → déclin de la fonction de service (moins de mandats de bons offices), comme résultat du nombre réduit de conflits (détente).
• Développement technologiques militaires et essor du terrorisme international. → coopération militaire internationale augmente → remise en question de la fonction d’indépendance.
• Intégration européenne. → neutralité devient obstacle à la fonction de commerce (cf refus de l’EEE en 1992; mais acceptation des accords bilatéraux plus tard vers niveau d’intégration économique voulue).
• Critique de la neutralité: attitude de la Suisse pendant la deuxième guerre mondiale (position favorable aux nazis, or juif, etc.). → crise d’identité → possible remise en question de la fonction d’intégration et d’identification.

Réorientation de la politique extérieure, redéfinition de la neutralité

• Rapport du Conseil fédéral de 1993.
• Politique extérieure dans les années 1990.
• Leitmotiv: la défense de l’indépendance passe par la coopération internationale; “sécurité par la coopération” (cf. environnement, terrorisme, prévention des conflits).
  • Perdre un peu d’indépendance formelle pour en récupérer en ce qui concerne le substantiel (être présents à la table de négociations). On peut pas être indépendants tout seuls dans un monde si interdépendant.
• Instrument: retour à une neutralité différentielle (ou pour les “cas d’urgence”→guerre - Gabriel 1995). On réduit la portée de la neutralité quoi. → sanctions économiques (ONU: Yougoslavie 1992, Haïti 1993, Afghanistan 2000; UE: Yougoslavie 1998).
  • Contribue même aux sanctions économiques de l’UE. → Adhésion à l’ONU (2002; initiative populaire).
  • Facilité l’adhésion de la Suisse à l’ONU par l’initiative populaire supportée par le parlement et le CF (rare!). → Coopération militaire (PPP, bérets bleus, Swisscoy).
  • KFOR→initiative à laquelle la Suisse et toujours associée. → Candidature pour un siège non-permanent au Conseil de sécurité de l’ONU (pour 2023/2024).

Neutralité et adhésion à l’UE

Perspective juridique

• Pas d’incompatibilité (Conseil fédéral 1992 et 1999).
• Neutralité différentielle déjà en vigueur.
• Noyau dur (droit de neutralité) sauvegardé tant qu’il n’existe pas de système de défense européen.
• Problème se posera si l’UE adopte une politique de défense commune.
• Mais rapports évoquent alors explicitement l’éventualité d’un renoncement à la neutralité.
• Doctrine corrigée depuis, mais idée-force d’une politique à deux pôles (neutralité et coopération) demeure.

Perspective politique

Incompatibilité :

• Attachement populaire très fort à la neutralité (cf. rejet des casques bleus en 1994; enquêtes d’opinion).
• Citoyen/nes pas au clair sur les différences entre neutralité intégrale et différentielle.
• Certaines forces politiques usent et abusent du mythe de la souveraineté et de la neutralité.
• Dans l’esprit de la grande majorité des citoyen/nes, il y a incompatibilité entre neutralité et adhésion à l’UE.

Quel avenir pour la neutralité?

Evolution dans les années 2000

• Votes populaires sur la politique extérieure et la politique de sécurité ont tous été remportés par le gouvernement (bilatérales, Schengen/Dublin, adhésion à l’ONU, armée XXI→redimensionnement et changement des objectifs de l’armée).
  • On s’ouvre petit à petit.
• Soutien de l’électorat à la “sécurité par la coopération”.

Conséquences

• Réduction de l’asymétrie entre politique étrangère et politique économique extérieure (Kriesi et Trechsel 2008).
• Avec les votations précitées, la Suisse a réduit son degré de “fermeture politique”, et son degré d’intégration politique est comparable à celui de l’Autriche, mais reste une différence majeure: l’Autriche est membre de l’UE depuis longtemps, quand on ne pouvait (comme maintenant) se contenter que des accords bilatéraux.
• Mais peut-on encore parler de neutralité? La neutralité a-t-elle encore du sens aujourd’hui?
  • Certains disent que ça n’a plus de sens avec le terrorisme, l’environment, etc… S’acharner pour rien quoi.

Neutralité et nouvelle guerre (froide)

Invasion de l’Ukraine par la Russie

• Grave crise et situation inédite.
• Pour la Suisse, combinaison des deux situations où il est impossible de rester neutre: forte polarisation et fort besoin de solidarité avec le pays victime de l’agression.
  • Rester neutre voudrait dire être pour la RSS.

Réaction du Conseil fédéral

• Premier temps (très court): ne pas s’associer aux sanctions économiques de l’UE, mais éviter que la Suisse soit utilisée pour contourner les sanctions.
• Deuxième temps (quelques jours plus tard): changement de stratégie, association pleine et entière aux sanctions.
  • Trop de pression des pays européens.

Invasion de l’Ukraine par la Russie

• Conséquences pour la neutralité.
• Noyau dur de la neutralité (droit) n’est pas affecté.
• Politique de neutralité : il devient plus difficile de proposer les bons offices.
• La Suisse est accusée d’en faire trop (par la Russie→pays hostile) ou pas assez (par les puissances occidentales→même après se joindre aux sanctions économiques décrétées par l’UE).

Conséquences sur la politique interne

• Vif débat sur la réexportation des armes suisses, compatible avec le droit de neutralité, mais interdite par la loi sur le matériel de guerre (LFMG) au nom de la politique de neutralité.
• Assouplissement de la LFMG par le parlement en décembre 2025, mais contesté par référendum de la gauche.
  • Supposément à cause de l’objectif économique d’aider l’industrie d’armement suisse, pas parce qu’ils sont pour la Russie.
  • On votera dessus.
• Initiative populaire par l’UDC visant à inscrire la neutralité intégrale dans la Constitution.
  • Pas de coopération militaire (p.ex. OTAN), sanctions (comme celles de l’UE, sauf celles de l’ONU).
  • Rejetée par le CF, CE (contreprojet), CN (rejet de CP et IN) et maintenant navette et futur vote probablement cet année.
    • Le CF ne veut pas cela, il profite de la marge de manoeuvre de la non-définition.

Les changements du contexte international – Européanisation / internationalisation

Internationalisation de la politique

Pas un événement qui a tout changé mais une évolution progressive vers ce phénomène partout dans le monde.

• Renforcement de l’interdépendance; interpénétration croissante entre politique interne et politique extérieure.
• Tendance de la politique et des relations internationales à déborder les frontières des Etats et à influencer la/les politiques internes.
• Il n’y a plus guère de politiques internes sans dimension internationale.

Européanisation.

• Manifestation la plus significative du phénomène sur le plan européen…
• …même pour un pays neutre et non membre de l’Union Européenne (UE).

Internationalisation/européanisation : essai de conceptualisation

• Inst. directe→aussi machins édictés par une OI, les mesures d’acc. et mise en oeuvre d’un traité.
• Inst. indirecte→on reprend des règles UE pour offrir les mêmes conditions p.ex.
• Non inst.→comme pas de nucléaire après Fukushima.

UNIGE PS